原创《实施权力清单制度要聚焦三维监管》：这是一篇与权力清单制度论文范文相关的免费优秀学术论文范文资料,为你的论文写作提供参考。
〔摘 要〕 通过推行权力清单制度,厘定政府部门的职责和权限,可以进一步推动简政放权,加快法治政府建设.当前,应加强对权力清单制度实施的监管力度,创新监管方式,运用内外结合的监管思路,通过三个维度实现监管：一是预防性监管,即依法梳理确定权力清单,制定权力清单制度实施办法,明确法律和清单的冲突适用规则,探索权力清单的第三方写作模式；二是过程性监管,即备案审查、责任清单及信息公开；三是事后性监管,即绩效评价、行政问责及司法监督.
〔关键词〕 权力清单制度,地方政府,政府部门,预防性监管,过程性监管,事后性监管
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）03-0070-06
党的十八届四中全会明确提出“推行权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”.推行政府权力清单制度,将具体职责、实施主体、法律依据和实施程序等以清单的方式公之于众,能够进一步促使各级政府“照单办事”. 推行该制度的直接目的是规范行政权力运行,保障和监督行政机关依法履行职责,其根本目的在于进一步保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序.目前,各省级政府已基本完成了权力清单的公布工作,市县两级政府的权力清单公布工作也正在有序进行,但这并不意味着权力清单工作就此结束.权力清单制度预设目标要通过制度实施予以实现,这不仅需要地方政府的“自觉”意识,而且需要能够有效规范权力清单制度实施的监管措施.为了实现对权力清单制度的实施进行全方位监管,应以“法无授权不可为”“法定职责必须为”为标准,根据权力清单制度实施的事前、事中和事后三个阶段制定不同的监管策略,采用多样化的监管措施.
一、实施权力清单制度的预防性监管
权力清单制度不是政府的自我设权和界权,而是政府及其部门根据现行法律的既有授权对其所拥有的公共权力进行全面梳理后将权力的主体、依据、内容、边界以及实施程序公之于众.也就是说,“权力清单制度的逻辑起点,在于限制权力而非设定权力” 〔1 〕.为了避免权力清单制度在实施过程中出现偏差,应采取一些预防性的监管措施,即应当适当限缩权力清单的制定依据,制定“权力清单制度实施办法” ,明确法律和清单的冲突适用规则,并探索权力清单的第三方写作模式.
（一）依法梳理确定权力清单.权力清单的内容必须依法梳理确定.法律规定的内容决定了权力清单的内容,行政机关必须在“法定职责必须为”的前提下简政放权、厘定权力边界.当各层级的立法机关对行政机关的权力供给源源不断时,地方行政机关权力清单制度就容易发生“供给侧”隐患.当前,行政主体制定权力清单目录的依据既包括法律、法规,也包括政府规章.面对数以万计且可能存在冲突的法律条文,行政机关特别是基层行政机关有时很难准确地描述出权力内容.例如,民办学校校长的聘任,很多地方都认为可以不用再审批了,但由于《民办教育促进法》第23条明确规定民办学校校长应参照公办学校聘任,这直接导致不少地方对放开民办学校校长聘任的审批权颇有疑虑,担心下放审批权会被认定为行政不作为,有的地方甚至至今仍没有完全放开.另外,政府规章又存在行政自我设权的法律隐患.在理论上,行政规章是法律、法规的细化性规则,不应是一种行政授权规范,即行政机关不能基于自己的规章制度而获得新的行政权力.因此,应当适当限缩权力清单的制定依据,明确权力清单的法律依据只有法律、行政法规和地方性法规,从而将行政规章排除在权力清单的制定依据之外.
（二）制定权力清单要有明确办法.“不以规矩,不成方圆”,有规可循是权力清单制度全面实施的一个重要前提.2013年颁行的《 关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程” ,这标志着政府权力清单制度的确立,但监管权力清单制度实施的规范性依据还较为缺乏.关于权力清单制度实施的全国性规范性文件仅有《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（ 、国务院 联合印发,以下简称《指导意见》）.由于《指导意见》仅是面向全国各级政府的一个原则性方案,如果地方各级政府在推行权力清单制度时没有细化性规定,权力清单制度的实施就可能会脱离法律的监督.在实践中,权力清单也主要采取自主写作模式,即行政机关制定出来后报本级政府法制办审核一下就直接公布,听取专家和公众意见很可能就是走个过场,甚至直接省略,具有较大的随意性,呈现出一些制度异象.从实施效果上看,推行权力清单制度后确实减少了一些不必要的审批事项,但“选择性放权”“过度性放权”“变相增权”的现象不可忽视.基于单位利益的考虑,一些地方政府或行政部门在推进权力清单制度时采取选择性放权策略,例如“把一些存在显著经济收益、寻租空间大的审批项目挂靠到绝对不会取消的项目之上” 〔2 〕94.有的地方或部门在向下放权时,并不充分考虑下级单位的承受能力,导致一些审批事项下放到基层部门后无法正常*；有的地方或部门亦可能借推行权力清单制度之际保易弃难,将一些本属于政府管理领域较为复杂的社会治理事项向社会放开,试图一甩了之.还有的行政机关在外部监督不足的情形下甚至利用“权力清单”增权,例如在权力清单的依据、内容和实现方式上做文章,将一项权力分解为多项权力予以上报,或者通过设定前置性程序或条件行审批之实,甚至将这种前置性条件和程序扩大到本来就不需要行政审批的事项上.因此,各省级政府应加强建章立制工作,制定“权力清单监管办法”,规范其辖区内各级人民政府工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能组织的行政权力清单的制定行为,明确权力清单制定主体、权限以及必须遵循的程序性义务.对“编制权力清单存在隐瞒或擅自增加行政职权事项”“违反法律法规和规章的规定,擅自扩大、创设、缩小、放弃行使行政职权”“行政职权的设定依据已经发生变化,部门、组织怠于申请调整行政权力清单”等不当行为进行立法规制.
（三）明确法律和清单的冲突适用规则.权力清单制度明确了政府部门必须按照权力清单开展工作.《指导意见》明确规定：“对不按权力清单履行职权的单位和人员,依纪依法追究责任.”《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》（国办发〔2014〕5号）明确要求：“各部门将不得在公布的清单之外实施行政审批,不得对已取消和下放的审批项目以其他名目搞变相审批.”这在某种程度上确立了行政权力运行的新模式,即依权力清单实施行政行为.然而,权力清单和法律规定之间并不总是完全契合,在权力清单制度的实现过程中可能会出现依法但未依权力清单履行职权或依权力清单但未依法履行职权的情况.“如果行政机关没有将一项法律规定的行政审批或者行政处罚列入权力清单,而这份权力清单又对该行政机关具有约束力,则该行政机关不得实施该行政审批或者行政处罚.这样,就使权力清单凌驾于法律之上.” 〔3 〕虽然这种冲突在理论上并不成立,但在实践中,权力清单对行政行为具有最直接的约束力,在行政机关工作人员心中的地位可能高于法律规定.行政机关工作人员很可能会忽略法律规定而直接依权力清单办事,从而发生依权力清单行政和依法律行政之间的冲突.因此,为了避免这种冲突的发生,必须明确两者发生冲突时行政机关工作人员应如何适用的规则.从法律属性上看,权力清单应属于规范性文件的范畴.根据上位法优于下位法的原则,法律规定的效力应高于权力清单,权力清单适用的前提是该权力清单内容不违背法律规定.因此,应明确法律适用优于清单适用的原则,当权力清单内容和法律发生冲突时,行政机关应当严格依法律规定*.同时,对依权力清单而不依法行政的情形制定相应的问责机制.
权力清单制度论文参考资料：
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