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目前我国地方政府债务风险总体可控,但违规融资担保形成的隐性债务成为隐患
在稳中求进的工作总基调下,从严监管是监管层今年的集体行动,旨在形成监管合力,守住“不发生区域系统性风险的底线”.
近期央行、银监会、保监会等各监管部门相继出台系列防范风险的文件,在所辖领域密集实施强监管和风险排查.2017年4月26日,财政部等六部委联合下发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称《通知》）是从严监管思路和监管合力在规范地方政府债务领域的体现,核心在于全面堵住地方政府及其部门违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性,确保地方政府只能通过地方债形成政府债务,从而提升地方政府债务的可穿透性和可控性.
合力整肃
《通知》是对国发43号文和国办88号文的进一步强化,要求地方政府7月底完成清理整顿,六部委综合运用大数据监测手段强化对地方政府违规融资担保行为的责任追究.该通知对地方政府债务、城投债、PPP、基础设施建设领域均产生了较为深远的影响.
《通知》从操作层面进一步落实了43号文以来地方政府只能通过地方政府债融资的要求,全面堵住了地方政府及其部门违规进行融资担保或变相融资形成地方政府或有债务的可能性,提高了地方政府债务的可穿透性和可控性.
目前我国地方政府债务风险总体可控,但违规融资担保形成的隐性债务成为隐患.
截至2016年末,我国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率（债务余额/综合财力）80.5%,加上*政府债务12.01万亿元,合计我国政府债务为27.33万亿元.我国政府债务率（债务余额/GDP）为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控.但个别地方政府违法违规举债和担保的行为时有发生,形成了部分隐性的表外债务,将成为地方政府债务风险的主要隐患.
为解决这个问题,《通知》一方面再次明确地方政府只能在国务院批准的限额内发行地方政府债券形成政府性债务,且需要公开债务限额、余额以及债务相关的信息,鼓励提前公布地方债务发行计划,进一步强化了对地方债务的约束,促使未来地方政府债券发行将更为透明和可控;另一方面,全面清理整顿地方政府在融资平台、PPP项目等领域存在的违规融资担保、承诺函、安慰函、保底承诺等行为,并从地方政府、融资平台、社会资本合作方、金融机构及*机构、监管部门等所有可能的参与者角度实现严防死守,杜绝地方政府违规进行融资担保形成隐性债务的可能.
《通知》在严厉堵住地方政府违规担保的同时亦允许地方政府设立或参股担保公司依法依规提供担保,这已成为地方政府向企业输送信用支持的唯一合法途径.
因此,结合中证登质押回购新政等因素影响,为满足辖区内企业融资需求,地方政府或将向政策性担保公司大规模追加资金以帮助其提高代偿能力和信用等级,以达到与地方政府直接信用支持近似的效果.但值得注意的是,《通知》同样明确地方政府对其控制或参股的担保公司只承担有限责任.
城投债向信用品本质回归
失去地方政府直接信用支持后,城投债的“金边债券”成色有所褪色,但仍属信用质量相对较高的品种.
城投债一度具有中国债券市场“金边债券”之称,即使在43号文明确新发行城投债不属于政府债务后,仍在境内外广受热捧.
《通知》重申严禁地方政府对城投公司的债务提供兜底或担保,彻底掐断了地方政府直接向城投公司提供信用支持的途径,并要求城投公司明确向投资人告知城投债不属于地方政府债务.因而,城投债的“金边债券”成色有所褪色,特别是此前以土地出让预期收益为主要偿债来源的城投债将会受到较大影响,相当部分城投企业的后续融资成本将有较大概率上行,或波及其在建的基础设施项目.从长远来看,《通知》将迫使地方融资平台公司加速转型为市场化运营的国有企业.
从评级角度看,城投公司仍是政府相关实体,地方政府仍将从以下方面影响城投公司信用质量：首先,作为城投公司的股东,地方政府可以合规地追加投资,但不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为;其次,作为城投公司服务的客户,地方政府应按与城投公司签订的合同及时足额履行付款义务;再次,地方政府或通过其设立或参股的担保公司提供间接的信用支持.因而,尽管城投债的“金边”成色有所消退,但仍属于信用质量相对较高的品种.当然,投资者也应注意,尽管2017年一季度各项经济指标有所好转,但部分区域经济下行的压力仍然较大,处于经济和财政实力增长乏力区域的城投公司和產投公司或将爆发信用风险.
防范PPP违规漏洞
部分不规范的PPP项目形成了地方政府或有债务,《通知》对PPP项目的监管有助于规范政府和社会资本的合作模式,实现真正意义上的风险共担.
在PPP相关配套制度处于逐步完善的早期阶段,部分PPP项目和政府投资基金运作较不规范,成为地方政府变相融资的途径;或者地方政府因出具了“回购”、“保底承诺”等形成了政府的隐性债务,地方政府承担了过大的风险.
针对此类不规范的情形,《通知》要求地方政府与社会资本合作完善合同条款.此次清理整顿将规范地方政府在PPP项目中的义务,促使地方政府在通过PPP项目实施基础设施建设的过程中产生的偿付义务均合法合规列入了财政预算,而非变相融资担保形成难以预计的隐性债务.
因而对PPP项目及社会资本合作方来说,此次清理整顿短期内或对于部分不规范的PPP项目、社会资本合作方、PPP资金提供方将产生一些扰动,甚至可能阶段性降低PPP拉动基础设施投资作用;另一方面,该文有助于社会资本合作方和资金提供方对地方政府在PPP项目中的角色和义务形成清晰和稳定预期,理性投资PPP项目并规范PPP项目的运作,将长期推动PPP项目健康运行.
同时,基础设施投资资金缺口较大,PPP将发挥更重要作用.
2015年和2016年我国固定资产投资中基础设施投资分别为10.13万亿元和11.89万亿元,增长率分别为17.2%和17.4%,预计2017年基础设施投资增速将维持在17.5%,基建投资总额会达到13.97万亿元.根据2017年政府预算,基建领域的预算支出总额在13.97万亿元左右,有接近5.52万亿元的资金缺口需要金融机构和社会资本投入.
政府资金投入方面,近期高企的发行成本导致地方债发行推迟,或将对基础设施投资的进度产生影响.从2017年一季度来看,地方债合计发行107只共计4745亿元,而去年同期,地方债合计发行150只共计9554亿元,下降50%.这主要原因在于今年以来地方债发行利率持续攀升,2017年公开发行地方债的平均发行利率为3.40%,比去年上涨52基点;定向置换发行地方债的平均发行利率为3.64%,比去年上涨55基点.因而,发行成本的高企降低了地方政府在上半年发行地方债的意愿.
城投公司作为基础设施的重要参与者,城投债“金边”成色的逐渐消退或导致其后续融资成本上行,亦可能对在建的基础设施项目进度产生影响.
因而,PPP日益成为政府实施基础设施投资、社会资本参与基础设施投资的重要方式.截至2016年12月末,我国PPP入库项目共计11260个,投资额13.5万亿元,其中已签约落地的项目1351个,投资额2.2万亿元,落地率为31.6%.全国入库项目和落地项目均呈现逐月稳步上升态势,主要项目为市政工程、交通运输、城镇综合开发三类.
在PPP融资方面,在堵住不规范PPP操作的同时,财政部、发改委、证监会等相关部委相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资的相关文件,比如2017年4月25日,国家发改委印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金[2017]730号）,在资本市场端为社会资本参与PPP基础设施项目提供了有效的融资渠道.
（作者为东方金诚国际信用评估有限公司评级总监,编辑：王延春）
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