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经过10余年的不懈努力,广东建立了财政预算支出联网监督系统.通过这一系统,人大对政府财政预算支出的监督已由事前、事后监督,升级为实时在线全程监督.
财政是老百姓的“钱袋子”,财政预算怎么花,越来越成为*期间人们关注的话题.过去,人大代表在审议预算草案时,面对一大堆资料和数据,既看不过来也看不明白.
为了*这个难题,广东经过10余年的不懈努力,建立财政预算支出联网监督系统.通过这一系统,人大对政府财政预算支出的监督已由事前、事后监督,升级为实时在线全程监督.这是广东人大加强财政监督、打造“透明钱柜”的一项积极创新.
“十年磨一剑”
人大对财政预算支出的监督难,难在哪里?由于大多数的预算编制支出用途说明比较笼统,人大没办法细致了解和掌握预算资金的具体去向,无法对资金的使用进行有效监督.
特别是一些掌握大量资金“二次分配权”的部门,如发改、财政、科技、教育等部门,其掌握的资金量大,预决算管理比较复杂,在预决算审查过程中,往往监督不到其“打捆支出”的支出细节和方向.
真正发挥人大的监督功能,关键是变事后监督为全过程监督.2004年开始,广东省人大开始探索预算资金支付情况的实时查询监督.在省人大和省财政厅的共同努力下,初步实现了省人大财经委和省财政厅国库集中支付系统的联网,开始对财政预算资金支付情况的实时查询监督,省级系统开始运行.
2007年拓展到21个地级以上市全部完成系统上线工作.2014年11月,省人大常委会实现和省社保局的省级社保基金报表系统试联网.目前,全省预算支出联网监督已基本实现各级财政部门和人大、审计和监察部门之间的实时互联互通,构建了较为完善的预算执行实时监督机制.截至2016年6月,广东省21个地级市人大都建立了预算支出联网监督系统,有70个县（市、区）人大和本级财政部门联网,县级联网率达59%,其中有8个地级市的县级联网率达100%.
通过联网监督系统,不仅能实时监控财政收支的全部明细情况,包括某笔支出何时拨付、拨了多少、拨到哪里、作什么用途以及用什么方式支出等,还能按照政府工作重点、群众关心热点,重点监控财政专项资金拨付情况,使财政预算资金运行的全过程置于人大的有效监督之下.
以2014年为例,经系统支付的全口径各项资金大体上相当于同口径预算资金的81%,省人大能够很好地了解财政资金的详细拨付方向.2014年,常委会预算工委通过联网监督系统重点跟踪了流浪乞讨人员救助专项资金的使用情况.通过查询,发现1—9月流浪乞讨人员救助专项资金用于省本级支出1777.24万元,比上年同期减少46.55%；用于救助机构项目支出516.22万元,比上年同期减少49.54%.对此,省人大预算工委及时和相关部门进行了沟通,并要求省有关部门规范财政资金的使用.
在经常化、制度化的联网监督过程中,可以联网查询发现预算收支失衡、重点支出和政府重大投资项目资金安排失当、预算稳定调节基金的安排使用不当、资金结转结余过大、财政部门无预算或超预算拨款、政府及其部门挪用预算资金等问题.
十多年的探索和实践,广东已逐步形成线上实时监督和线下重点监督相结合,预算支出的全面监督和专项资金使用的重点监督相结合,人大常委会、专门委员会监督和人大代表参和监督工作相结合,联网监督和第三方评估工作相结合,人大监督和审计监督、纪检监督相结合的监督机制.
四大功能
财政预算支出联网监督系统有四大功能：一查、二警、三督、四议.
“查”是可以查询一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算资金的使用和支付情况,覆盖了119个省级预算部门和省级对21个市及121个县区转移支付资金.联网监督系统监管着3000多亿元的资金流动,可以查到每一笔实拨资金、直接支付资金和授权支付资金的具体情况,一年60多万笔支出都能从这里看得一清二楚.
“警”是对预算执行中出现的问题进行分析预警,系统根据等级显示 或者红色.过去,如果哪个单位在执行预算时出了问题,最原始的办法是来信来电*.有了联网监督系统,对于执行预算的进度滞后,导致年底突击花钱的情况,广东省的预算监督系统将进行自动报警,这套报警系统还会预警债务超标、违规采购、“三公”经费超预算.出现这类异常问题时,系统会及时“亮红灯”.
2016年人代会举行前,根据系统预警,财经工委对预算草案中“气象监测预警中心物业维修服务”等5个项目涉及1.7亿余元资金安排的合理性提出意见,后这笔资金被调整安排用于民生和创新发展项目.
“督”是根据预警的情况进行审查监督,人大会要求财政部门和所涉部门对预警的情况作出说明,同时还可以据此在下一年度的预算审查中提出意见,促进预算编制的科学合理.
根据广东省人大常委会年度监督工作计划,每年选择若干重点项目,如结合人大常委会开展的专项提前介入预算编制监督、底线民生保障专项资金落实情况检查、财政专项资金第三方绩效评估等监督项目.提前介入预算编制,让人大代表提前知晓政府的专项资 到哪里,应该花多少.同时也让资金使用更加谨慎,财政资金的使用效率大大增强.
“议”是人大代表可以直接在系统中提出意见建议,然后由相关部门负责回应和*.预算审查监督,对人大代表的自身也提出了很高的要求,不但要履行监督职能,更要提出有建设性的意见.联网监督给代表搭建起了一个新平台,实现了代表监督预算从被动性接受到主动性参和的转变.比如,针对人大代表对政府部门“三公”经费的使用较为关注的情况,系统“重点监督”模块还专门设立了“三公经费”栏目,供人大代表不定期查询监督.系统还设有代表建议功能模块,人大代表可以直接提出意见和建议,政府相关部门则需在系统上及时进行答复.
推动建立现代财政制度
加强人大对预决算的审查监督是落实新预算法的客观要求.预算法明确规定“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告”、“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行”；在预算执行过程中,各级政府对于必须进行的预算调整,须报同级人大常务委员会审查和批准.
新预算法还明确要求建立健全全面规范、公开透明预算制度,政府的全部收入和支出都應当纳入预算,各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,从而在法律层面上确定了全口径预算体系,也确定了人大对政府财政预算全覆盖、全过程监督的法律地位.
全口径预算体系从横向上来讲,即预算的组成,是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲,就是每一级政府一级预算,预算层级包括 、省、市、县、乡的“五级预算”.
预算支出联网监督是落实新预算法,建立健全全面规范、公开透明预算制度要求的重要举措.通过联网监督系统让人大和审计、监察部门了解财政支出从申请、审批到支出的全过程,包括每一笔支出何时拨付、拨了多少、拨到哪里、什么用途以及用什么方式支出等,提高了预算执行的透明度,为财政支出详细情况向社会公开迈出了重要的一步.
开展预算支出联网监督,不但有利于增强财政预算管理的科学性,还将推动政府加快深化预算管理体制改革的步伐,助推建立现代财政制度.
要建立现代财政制度,下一步还应当深化改革,通过联网监督系统改变传统预算编制模式,彻底告别以前“基数+增长”的编制模式,建立“钱尽其用”的预算资金绩效考核制度.
另外,在“互联网+”时代,还需要加强大数据平台建设,完善数据共享、数据分析、数据覆盖、数据倒逼机制.相关部门的数据都应逐步汇入系统,数据分析方面除了预警之外,还要提出参考意见,指导、配合相关部门来解决预算支出中的问题.
（作者单位： 财经大学经济学院）
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