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富人村官的“家父长”管理模式,不符合治理现代化要求.应当引导这些“贤人”在村庄公益事业建设、社会组织建设、文体活动开展、老年人协会组织等方面发挥作用.
通过制度建设推动基层治理 法治化是改革开放以来我国农村治理工作的基本主题.当基层制度基本完善后,快速城镇化又引发农村人才流失问题,致使人的因素作为制约农村治理的主导因素被凸显.围绕谁来治村的问题,“乡贤”作为一个时代主题被提出.“乡贤”治村强调治理者的个体人格因素,和 法治化的制度建设存在一定张力.唯有将人的因素和规范制度因素有效结合,才符合治理现代化的要求.
“乡贤”如何治村
“乡贤”是具有浓厚传统文化色彩的一种身份,顾名思义是指乡村社会中的贤达人员.观察发现,能够成为“乡贤”的人,一般都具有雄厚的经济实力.近年来,浙江、广东等东部沿海经济发达地区和中西部资源丰富地区,建筑老板、工程承包商和工矿企业主等参和村庄选举的趋势日渐普遍.倡导“乡贤”治村实际是鼓励更多具有经济实力的人返乡参和乡村治理.在当前市场经济环境下,没有经济实力就意味着能力不足,“乡贤”治村实质是富人治村.“乡贤”治村具有以下三方面特点.
一是采取积极治村模式.税费改革之后,收费征税等国家硬性任务被取消,村干部的主要精力用于完成政策传达、信息统计、合作医疗款收取等常规性工作,大部分村庄治理陷入消极维持状态.和老干部们的消极无为态度不同,富人老板当选干部之后,通常会将公司运作思维带入到村庄治理中,规划某一蓝图对村庄进行“大拆大建”.调查发现,各地土地“增减挂钩”试验点基本选择在富人主政的村庄实施,村书记或者村主任既是当家人,也是公司老板,村庄建设和公司运作实质一体,出现村庄治理公司化特征.湖北咸宁市、荆门市和武汉市的几个新农村建设样板村都按照这个模式运作.
二是采取程序合法化策略.传统村庄治理饱受诟病的一块是管理不规范问题,一些村干部存在获取灰色收入的冲动,造成村务公开制度、集体资产处置程序等形同虚设.富人当选干部之后,一般会建立一套完善村级管理制度,包括财务公开、坐班值班制度、重大决策两委会和村民代表签字制度等.富人干部这样做有两方面目的,一是树立自身“公正”“廉洁”形象以取得村民认同,二是通过程序手段证明重大决策的合法性.
三是产生寡头权力结构.富人治村的吊诡之处在于,表面上看村庄重大决策通过两委会协商决议通过,实质却是书记或者主任个人意图的体现.在选举环节上,富人老板依靠其绝对经济实力优势当选主职干部,形成一强多弱的村两委班子结构.上级政府也支持这种权力结构,原因是班子中如果有两个以上强势干部,很容易造成村庄不团结甚至引起派系斗争,进而演变成为基层不稳定因素.村两委设置多名干部的原初目的是通过分权规范干部行为并带来决策 .在一强多弱的班子结构中,富人老板担任一把手并垄断村级权力,其他干部放弃决策权而变成决策执行者,村民代表的签字在形式上赋予其决策合法性.作为回报,富人干部一般会运用其他手段笼络一般干部和村民代表,比如为他们提供在自己企业就业的机会.通过这种权力和利益交换,“乡贤”治村形成村级寡头权力结构.
“乡贤”治村的两面性
从治理效果上看,“乡贤”治村一般能够迅速改变村庄面貌.我们考察过的咸宁市、荆门市和武汉市区的几个村庄,都在几年中由普通农村变成当地甚至全省的新农村建设示范点或者是“四化同步”实验点.“乡贤”治村能够取得较好效果取决于以下两点.
一是富人干部具有较强资源整合能力.近年来随着国家提出以城代乡的发展战略,农村发展主要依靠财政资金扶持或者国家政策扶持带动,城镇化背景下的农村建设主要是外部资源反哺带来的.国家惠农资金主要以两种方式投入农村,一种是直接到农户的补贴资金,另一种是通过项目投向农村的专项资金.农村建设资金主要以后一种形式投入,包括土地整治、农业发展、水利建设、环境建设等在内的各县直部门专项资金,这种资金需要竞争申报才能获得.富人干部具有广泛的社会关系资源和雄厚个体经济实力,且见多识广,他们属于地方知名人物,在资金申报上具有优势.另外,一些特殊政策也为村庄建设提供机遇,如村庄被选定为各种“示范点”.富人干部有较强捕获这些非普惠资金和特殊政策机遇的能力,且能够满足上级政府打造“亮点工程”的需求,他们既为农民欢迎,也被地方政府欢迎.惠农资金项目投入模式和富人干部资源整合能力结合起来,可迅速将个别村庄变成“亮点”村.
二是富人干部能够解决村庄内部矛盾.随着村庄内部利益结构固化和农民权利意识兴起,当前村庄建设难度越来越大,尤其是集体土地权利弱化造成公共品建设难的问题.从事村庄建设必然要触动农户的土地承包经营权或者宅基地使用权,单个农户即可成为“钉子户”而阻碍整个工程.普通村干部没有能力也无积极性解决“钉子户”矛盾,由此造成大部分村庄建设缓慢的格局.富人干部既可以通过经济手段“收买”那些“钉子户”,还可以通过道德话语压制说服他们,甚至可以借助社会力量迫使“钉子户”妥协.总而言之,富人干部不允许少数人阻碍其整个村庄建设宏伟蓝图的实施,且能够动员多种力量解决问题.
当前,政府官员、媒体或者学者观察该现象时,多数只关注村庄建设外观上的典型性,并从治理效果角度对“贤人”治村做正面宣传,和基层工作中“摆平就是水平”的实用主义理念契合.抛开那些集中各方面资源所打造的“亮点”的示范性和可推广性不讲,从治理过程上看,这种依靠富人的高超个人能力而具有“个人英雄主义”色彩的治理模式,和基层治理 化、制度化的总体要求并不适应.
本质上讲,富人干部治村是整合外部的国家资源、运用个人企业平台实现村庄再造,富人干部将村庄当做公司进行治理,造成“公私不分”.我们在调查中看到,在这种村庄治理中,大部分的村书记（或者主任）和公司董事长（或总经理）两种角色在同一人身上实现,且村级治理工作和公司运作结合一体.村庄是全体村民组成的集体公共组织,村民自治要求所有村民平等参和村庄治理.富人干部将村庄当做“私器”管理,尽管其初衷可能是美好的,其结果也可能是良好的,但在政治上却不符合现代治理要求.从政治角度看,富人干部对村庄实施“全能式”管理,实质扮演“家父长”角色,丧失政治效能感的普通农民会自动退出村庄公共治理舞台,最终造成基层 萎缩的 政治后果.
“贤人”参和治理的定位
“贤人”治村强调治理者的个人能力,依仗治理者的道德自觉性,具有前现代治理色彩.传统的“乡贤”治村既是国家基础性能力不足情况下的不得已而为之,也需要以相对封闭静止的“乡土社会”为基础.“生和斯、长于斯”的社会结构孕育出士绅群体对地方建设的道义责任,乡土道德规范机制也对他们行为形成制约.在当前国家政权建设基本完善和城乡人口快速流动背景下重提“贤人”治村,需按照现代治理理念对其进行规范和改造.
现代治理的核心是“法治”代替“人治”,即制度因素代替人格因素构成治理机制的关键.村民自治就是体现“法治”理念和强调制度规范性的一种现代基层治理方式.“贤人”治村着力解决谁来治村的问题,却不能忽视现代治理中制度因素的根本性.我们在调查中发现,唯有在资源密集地区“贤人”治村才比较普遍,很多富人老板回乡竞选干部也掺杂个人私利目的.因此,不宜将基层治理寄希望于某类人群的个人道德品质,进而言之,“贤人”治村需要在村民自治总体框架下运行.
如此一来,政府在倡导“贤人”治村的同时,还要着力解决一般农村中普通干部治村所面临的问题,如集体公共资源不足问题、村民选举规范问题、干部工资待遇问题以及后备干部培养问题.务农收入不能支撑普通家庭生活是中西部农村干部流失的主要原因.我们在调查发现,引导耕地在村庄内部流转,培育一批依靠务农维持较好家庭生计的“中坚农民”,可同时解决谁来种田和谁来治村问题.“中坚农民”的利益在村庄内部,他们因此更关心村庄建设,通过扶持“中坚农民”种地而引导“中坚农民”治村,在占全国农村大多数的普通农业型村庄中较“贤人”治村更具推广性.
另外,要引导这些“贤人”在村庄公益事业建设、社会组织建设、文体活动开展、老年人协会组织等方面发挥力量.但是不宜如一些地方的做法,越过程序、通过“火线”入党的形式直接推动扶持富人老板担任村干部.富人干部以“家父长”管理模式实施村庄治理,不符合治理现代化要求.将“乡贤”在社会文化建设的积极功能和其在政治建设上的限度区分开,是引导“贤人”参和基层治理的关键
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