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严格控制人员超编是保证预算执行的基础
吃过午饭,李小钉抓紧时间靠在办公室沙发上小憩.她随手拉过一张报纸翻看,一条消息引起了她的注意：“根据国家公务员局上周公布的数据,截至2012年底,全国公务员总数为708.9万人.”这不是我们部门决算统计的数据嘛！小钉想.“不知我们决算中是不是这个数?”想着,小钉一骨碌爬起来,从文件柜里找出《2012年行政事业单位决算资料》,翻看全国行政单位人数到底是多少.这一查让小钉吃了一惊,部门决算中的年末实有人数超过国家公务员局的数字不少！决算中也填报有人员编制数,小钉将决算中相应的编制人数和年末实有人数相比,却并不超编.这可怪了,编制到底是多少?究竟超编不超编?
为搞清情况,下午一上班,小钉就给分管部门的徐处长打电话,请他协调有关部门,提供本级分部门、地方分省市的行政和参公管理事业单位编制人数（参公人员也由财政全额供给）,以便对照核查人员超编情况.
很快,有关部门提供了截至2012年12月底“行政和参公管理事业单位编制和在职人员统计表”.根据有关部门提供的人员编制数和在职人数,小钉他们又结合部门决算中的年末实有在职职工人数制作出分析表,对2012年度部门决算本级分部门、地方分省市行政和参公管理事业单位年末人员超编情况进行对 析.结果发现,本级行政和参公总人数均不超编,有少数几个部门超编,小钉他们随即一一进行了核实,摸清了情况.地方省市行政和参公管理事业单位人员超编较多,有十几个省市超编比例都在两位数以上.另外,行政和参公管理事业单位还用有相当数量的编制外用工.
问题严重,不容忽视,李小钉立即将部门决算中反映出的人员超编情况向领导做了详细汇报.经请示领导同意,小钉他们向超编较多的十几个省市财政部门下发了通知,要求认真核实人员超编情况,分析超编原因,限时书面反馈.随后,小钉又带队先后到部分省市进行调研,实地座谈了解省、市、县行政和参公管理事业单位人员超编情况和原因.
从事行政事业单位财务管理工作多年,小钉深知,人、车、会、话几项支出,一直是财政支出管理中的老大难,不仅支出规模大,而且增长速度快,很难控制.而今,公车管理改革办法已出台,公车已开始进行大批量地拍卖；随着八项规定的落实,行政会议费支出也得到了有效控制；住宅电话早已按照“实物分配货币化”改革和财政支出划清了界限,彻底解决了问题；现只剩下如何加强人员编制管理这个问题.
改革开放以来,虽几次进行了机构改革,精兵简政、压缩机构和人员,但减机构、减编制容易,减财政供给人员难.有些机构在撤销十几年后,其人员仍由财政拨款供养；有的单位老超编问题未解决,源源不断的进人又造成新的超编.一般来讲,社会人员流动的规律是：越是经济欠发达的地方,人员越是向行政事业单位流动.一些经济欠发达的县市,人员超编问题更为突出,财政资金主要用于保工资成了吃饭财政,行政事业单位办事的钱成了养人的钱.
人员超编给财政支出管理带来了一系列的问题.首先,它完全打乱了预算的执行,使编制的科学合理的预算在执行中完全走样.财政预算实行定员定额管理,超编人员不安排经费.对超编人员的支出,单位只能在批准的预算中挤占挪用.由此导致：超编人员的工资津补贴等挤占单位公用经费,公用经费被挤占无法满足工作需要又会挤占项目经费.预算执行中,人员超编就像是多米诺骨牌中倒下的第一张,带来的是一系列连锁反应.其次,项目经费被挤占挪用,严重影响资金使用效益.分析部门决算时,小钉经常发现公共预算财政拨款的项目经费有被挤占挪用的情况,比如,支出经济分类中的“商品和服务支出”、各类“其他xx支出”占比重过高,就显示出项目经费有被日常公用经费挤占的问题；很多不应当在项目支出中出现的基本工资、津贴补贴、社会保障缴费、离退休费、退职费、住房公积金、购房补贴等也都在项目支出中列支,项目支出中人员经费占比重已达15%左右.再是,一些单位因人员超编经费不足,利用手中权力乱收费、乱集资、乱摊派,造成不良影响.而且,能超编进入行政事业单位的人员多非等闲之辈,不仅在单位群众中有反映,社会 反映也较多.
不仅在职职工超编,一些行政和参公事业单位对雇用临时人员随意性也较大.调研中小钉就发现,一个编制不足30人的小单位,竟自行雇用了10名临时工,有做饭的,有保洁的,有当保安的,还有两个专门负责职工业余活动的球类教练！不仅供养这些人员的经费来源不规范,而且,按照《中华人民共和国劳动合同法》规定,劳动者在用人单位连续工作满十年或连续订立二次固定劳动合同,用人单位就应当和其订立无固定期限劳动合同.据此,行政事业单位自行雇用临时工,会给单位带来人员管理和经费保障方面的巨大隐患.
根据各省市书面反馈材料和实地调研了解的情况,小钉认真进行了汇总和分析,认为,地方省市行政和参公管理人员超编除了历次机构改革遗留问题、政策性人员安置和人员统计口径等一些共性原因外,最主要的问题是：一些地方和单位依法行政观念不强,对人员编制刚性约束认识不够,执行不力.
2007年,中华人民共和国国务院令第486号发布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称“编制管理条例”）明确规定：“地方各级人民政府的行政编制总额,由省、自治区、直辖市人民政府提出,经国务院机构编制管理机关审核后,报国务院批准.”“地方各级人民政府根据调整职责的需要,可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制.”但在执行中,一些地方政府在国家批准的行政编制总额之外,自行研究决定增加行政编制,超编制安排人员,使下级部门难以抵挡.《编制管理条例》第六条规定：“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制,是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据.县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资和财政预算相互制约的机制,在设置机构、核定编制时,应当充分考虑财政的供养能力.机构实有人员不得突破规定的编制.禁止擅自设置机构和增加编制.对擅自设置机构和增加编制的,不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费.”但在执行中,相关部门落实编制管理相互制约的机制不到位,未能形成有效的编制管理防火墙,一些本是控制编制的部门顶不住压力不断地批准超编；一些本应按照编制核定经费的部门对批准超编和口头认可的超编人员的经费不得不供.《编制管理条例》在“法律责任”一章中规定：“有下列行为之一的,由机构编制管理机关给予通报批评,并责令限期改正；情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分：等（三）擅自增加编制或者改变编制使用范围的；（四）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；等.”但在执行中,由于对一些应承担法律责任的行为很少“动真格的”,导致法无威力,一些行政事业单位在人员超编后自行调增编制填报数据；一些地方违反公务员法自行出台政策,要求干部在退休年龄前3-5年提前离岗,不占编制不办退休仍算在职职工,腾出编制另行进人；等等.
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