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大唐仪凤三年（678）,唐高宗李治在位.对李治来说,做皇帝的确不是什么高兴事.这年已经是他登基以来第七次临幸东都洛阳,并不是他特别喜欢洛阳,实在是因为长安不够吃.高宗虽自称“天皇”,但还是被民间讥为“逐粮天子”.就在去年,他刚开始筹谋粮饷,准备对高丽用兵.关中、河北、河南告急文书就来了,说是旱情严重,急需赈济.刚遣大臣分道存问赈给,又得边报,说是吐蕃出兵攻占扶州临河.一时间,内忧外患并起.而天后武则天又建言要给八品以上京官涨工资,但钱从何处来?
这不,新一年的预算又要开始编写了,高宗召集群臣商议.有司奏道,去年新任大理丞狄仁杰,一年审理积压案件涉及一万七千人,无一人喊冤,断案神奇,可当此重任.于是高宗下诏调大理丞狄仁杰出任户部度支司员外郎,参和编制下一年度的预算.度支员外郎,相当于预算司副司长.
接到诏书,正在西北边疆查案的大唐神探狄仁杰,就带着侍卫随从急忙赶回,到户部报到,开始预算编制工作.这一年,狄仁杰48岁.
编制预算是一个辛苦活
唐代的财政部叫“户部”,设有户部、度支、金部、仓部四个司.具体运作上,户部司主要掌户口、籍帐、赋役等,它是户部的头司,也是预算管理的起点,负责每年编造收入记帐,作为预算编制的依据.度支司掌预算编制.金仓二司,一方面负责统计、审核、估算第二年政府各部门的支出情况,一方面负责预算执行.其内部机构严格按照预算管理流程来设置.
预算的编制是一个相当辛苦的活.首先是户部司要在五月下旬前编制来年的收入“记帐”.天下记帐要从最基层的家庭做起,首先是户主亲手据实填报,称之“手实”,包括了户籍、资产、赋役情况.然后由里、乡、县、州逐级汇总到户部司.户部司再对这些资料核查,最后统计出下一年度的财政收入数.其次是各部门编制下一财政年度的支出“都帐”,要求在八月上旬申报到度支司.然后由比部勾检记帐,金、仓二部审核都帐.最后是度支司按照量入为出的原则来编制“支度国用”,也就是我们现在所说的国家预算.
大唐预算编制还有一个基本原则是“破除现在”,就是对来年需求的估算,要破除当前执行金额,重新审核预估,有点类似零基预算.为了保证“破除现在数”,明确规定今年结余不能进入来年的预算,只能入后年预算.这无疑极大增加了预算编制的工作量.
预算编制完成后,要先送宰相办公会议审议.宰相办公会通过后,再一式两份,一份上呈皇帝,一份送门下审议.门下审议要经给事中、门下侍郎、门下侍中等几重审读,然后将审读意见上报皇帝.预算经皇帝批准后,就成为正式的法律文件,金、仓二司以“符”的形式下发到地方各州县,地方的预算还要“书于县门、村坊,和众知之”.这个工作量非常大,光抄写的用纸就得50多万张.第二年一月,从中央到各地开始执行预算.对于预算外支出和追加预算,也要走严格的程序.户部要先审核,再报到宰相办公会批准.
一切有法可依
预算工作虽然辛苦,但一切有法可依,必须严格按照法律程序走,这也是选法官狄仁杰来做预算的重要原因吧.
日本学者习惯把唐代中国称为律令制国家.当时各层次的法律贯穿于预算从编制到执行的每一环节之中.国家预算运行的理念、制度,最后都落实成为具体的法律条文.对于预算编制、执行、监督涉及到每一职位的职责,都有相关条文规定,对于每一个细节,都不放过.
从手实的填写开始,在文书的最后户主要写保证辞：如有虚假,请求依照法律严惩我.其后里正、乡长、县令逐级审核上报.《唐律》规定,脱漏增减,都要按照相应的量笞杖,就是打板子.如果脱漏数目到了一定量,还要判三年以上有期徒刑.
对预算执行的规定就更复杂具体了,每一项都要先经财政部门的财务审计和尚书省的行政绩效审查.每一项都有具体时限规定,对“不如期者,举而按之”,还要移送司法.为了加强对预算执行情况的检查的权威,还把审计职能从财政系统分离出来,放在了司法部门的刑部,负责最后审计.
狄仁杰在司法部门工作时,不仅能屡破奇案,而且能严于执法.到了预算司任上,他主持预算编制,始终坚持依法办事.刚上任,他就遇到高宗的宠臣,管理国库的司农少卿韦弘机案.韦弘机也是一个理财专才,很早就表现出理财能力,负责的专项都能在预算限期内完成,很得高宗宠幸.高宗就食洛阳,感觉宫室破旧.韦弘机就献策,说自己在司农任职期间,节省下来的经费就有四十万贯之多,可用来修建宫室.韦弘机为讨高宗欢心,不仅整修了旧宫,还新修了三座壮丽豪华美轮美奂的新宫.高宗很是高兴,提拔他做了司农正卿.狄仁杰大为愤怒,他认为这笔所谓节约出来的经费,也是国家正税收入,应该用于有利于国计民生的公共工程建设,韦唆使皇帝兴建豪华宫殿,是典型佞臣,而且破坏了国家的法度,法所不容.狄仁杰经过调查,发现了韦不仅挪用其他预算经费,还借机贪污.于是上奏高宗,二罪并劾,使韦弘机被免官除名.当时同凤阁鸾台平章事的户部尚书,相当于今天的国务委员兼财政部长王本立处事不能依法,还弄权欺压下属,也被狄仁杰参劾去职.
“狄仁杰预算”被发现
狄仁杰的预算编制能力,和他的探案才能一样突出.不久狄仁杰就升任度支司郎中,即预算司正司长.后来狄仁杰下到地方,经过多地历练后,天授二年（691）,重又回到财政部门,任户部侍郎、判尚书、同凤阁鸾台平章事,相当于今天的国务委员兼财政部长,时年61岁.1912年,他当年编写的预算在吐鲁番出土.
1912年,一群自称探险家的日本盗墓贼在中国新疆吐鲁番阿斯塔那挖开了一些唐墓,他们是来*“干尸”的.因为特殊的气候环境,这些千年古尸竟得以风干保存下来.
在20世纪初就有外国探险家在这一地区发现干尸,于是吸引了大批探险家蜂拥而至.这群日本“探险家”这次一共获取了10具干尸,在他们将这些干尸装箱时,他们意外发现干尸身上穿的纸衣、纸帽、纸鞋上竟有很多文字,好像是用废弃的政府公文裁剪而成,他们小心的揭起这些纸,*起来.这群探险家的头目叫大谷光瑞,所以这批文书被称为“大谷文书”.
在“大谷文书”中,有一件文书的最后,可以看到“仪凤三年十月廿八日朝散大夫行度支员外郎狄仁杰上.”狄仁杰编制的这份国家预算,竟这样重新出现在世人面前.这是我国目前所发现的最早的国家预算文本.《大谷文书集成》第1集的第98幅图片展示的就是这份文书的残片.
在这份预算文书起草者狄仁杰的后面,我们还看见了司议郎某某读,朝议大夫某某省,金紫光禄大夫行左庶子同中书门下三品上柱国龙山县开国公张大安审.后面还有“诺”等等就看不大清楚了,再后面有某某日酉时下字样.虽然有些残缺,但基本揭示了唐代预算审议、下发的全过程.
我们还看到了预算下发后,执行的繁忙景象.“西州主者奉旨如右”、“旨应需行下”、“符到奉行”、“谨以牒举”、“今以状下县”、“旨下五县”、“某月某日入案”、“某月某日受即日行判”、“某某检无稽失”.展示了西州接到预算后下发、执行到红笔勾检审计的全部过程,繁忙而有序,每一步的时间、事项及责任人都有明确记录.
虽然因为做过纸衣、纸鞋、纸帽,而被剪去了很多文字,还是足以令今人感叹.在西北边陲的这一黄土下,掩藏的不仅仅是大唐的预算文书,而是大唐何以强盛的秘密.唐人说：“度支所务,天下至重,量入为出,从古所难等上系邦本,下系元元.”预算编制在今天都不是一件轻松的事情,需要海量的信息的搜集和处理.在1000多年前的唐代竟然有野心把帝国全部的财源纳入国家预算管理,并且竟还成功了.不能不说是一个奇迹.它显示了帝国非凡的动员力和执行力,帝国的空前繁盛没有丝毫的侥幸.
（作者供职于财政部财政科学研究所）
预算论文参考资料：
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