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海岛型新区是承载海洋经济发展使命的国家战略层面的经济功能区.海岛型新区的设立,是国家发展海洋经济、实施海洋开发战略的一项重要举措.目前以海洋经济为主题的国家级新区——浙江舟山群岛新区既是我国第四个国家级新区,又是我国现存的18个国家级新区中唯一的海岛型新区,更是我国自贸试验区中唯一获准建设自由贸易港区的国家级新区.和大陆型新区相比,海岛型新区独特的地理位置、复杂的地域构成和独具的区位优势,对于实施国家的海洋强国战略,具有无可替代的作用.
当然,海岛型新区要实现国家所赋予的战略功能,离不开高效运作的行政体制.本文专门就海岛型新区的功能区体制改革问题进行探讨和研究.
一、海岛型新区和大陆型新区的差异性分析
海岛型新区作为国家级新区的特例,和大陆型新区相比,在区域位置、功能定位、资源禀赋上有其自身不同的特点.
(一)海岛型新区特殊的区域位置
比较海岛型新区和大陆型新区的区域位置和分布可以看出,大陆型新区最初都是在直辖市中设立的,上海、天津、重庆三个直辖市各设立一个国家级新区.之所以如此,是因为直辖市在我国的改革开放和经济社会发展中具有突出的地位,在直辖市设立新区可以更好地发挥其区位优势和对周边经济的辐射带动作用,如上海可以带动华东及长江三角洲地区的经济、天津可以带动华北尤其是环渤海地区的经济、重庆可以带动西南部及长江上游的经济.随着三个直辖市所属新区的成功运作,国家现在开始有选择地在不同省份推广这种模式,目前已设立了18个国家级新区,从今后的发展趋势来看,可能会在每个省都设立一个新区,以带动区域经济发展.
而海岛型新区至今只有一个即浙江舟山群岛新区.国家之所以会在海岛舟山设立新区,是因为“舟山群岛新区处于我国南北海运大通道和长江黄金水道交汇地带,是江海联运的重要枢纽,是我国伸入环太平洋经济圈的前沿地区,也是我国扩大开放、通联世界的战略门户”,具有得天独厚的区位优势.目前舟山是我国沿海五大港口群中港口分布最为密集、吞吐量最大的长三角港口群的重要枢纽港,途经我国的7条国际主航线中有6条经过舟山海域,战略地位十分突出.
(二)海岛型新区特色的功能定位
虽然大陆型新区也有各自不同的功能定位,但总体上都是定位于打造区域经济中心、产业基地和各类示范区.如重庆两江新区定位于先进制造业和现代服务业基地及区域金融中心和创新中心；天津滨海新区要成为现*造业和研发转化基地和国际物流中心；上海浦东新区要成为国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心.此外,甘肃兰州新区要打造向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区；广州南沙新区要打造粤港澳全面合作示范区；贵州贵安新区要打造内陆开放型经济新高地、创新发展试验区；福建福州新区要打造两岸合作重要承载区和东南沿海重要现代产业基地等.
和大陆型新区不同,海岛型新区围绕“海”字进行功能定位.根据《浙江舟山群岛新区发展规划》（国务院于2013年1月23日正式批复）,其战略定位是要通过发展海洋产业来打造“浙江海洋经济发展先导区、全国海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极”,并据此确立了五大发展目标,即要成为“我国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、重要的现代海洋产业基地、海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区”.
(三)海岛型新区独有的资源禀赋
作为海岛型新区,和之前设立的大陆型新区相比,虽然“存在着重大交通基础设施建设滞后、土地等基础要素制约明显、国际化和专业化高端人才紧缺、金融和信息服务能力比较薄弱”等问题,但也具备独有的资源禀赋.目前舟山群岛作为我国唯一的海岛型新区,拥有1390个岛屿及2.08万平方公里的邻近海域.这为新区发展提供了良好的资源禀赋：一是岸线资源.众多海岛带来了丰富的岸线资源,其中深水岸线总长达270多公里,建港条件十分优越.二是海洋生物资源.舟山群岛是我国近海最大的渔场,各类海洋生物资源非常丰富,可以说是我国海洋生物的基因库.三是能源资源.海岛型新区海域的油气及近海风能、潮流能等资源也非常富集,开发利用前景广阔.四是旅游资源.海岛风情、宜人气候、优质空气及深厚的佛教和海洋文化底蕴,使之成为我国海洋旅游重点区域.这些资源禀赋为海岛型新区构建和发展海洋产业体系奠定了坚实的基础.
二、海岛型新区功能区体制面临的问题
(一)海岛因素所带来的问题
作为依托海域和岛群设置功能区的海岛型新区,和大陆型新区相比,其复杂的地域构成,对构建精简高效的管理體制带来了不少的挑战.
1.难以实现扁平化管理.虽然随着现代信息技术的发展,减少管理层级扩大管理幅度实现扁平化管理是一种必然趋势,但是海岛型新区陆域面积狭小、海域面积广阔、群岛星罗棋布的地域特点,使得其难以撤销在大陆型新区不可能存在的层级和行政建制.如浙江舟山群岛新区所属的嵊泗县东极镇、花鸟乡等,若论其面积,在大陆型新区里是绝无可能设置乡镇层级的.而在海岛型新区,由于这种能带来丰富岸线资源的海岛造成了交通的阻隔,为了有效管理岛域人口而不得不以岛建镇、以岛设乡.这些众多分散而相对独立的海岛乡镇建制在一定程度上阻碍了扁平化管理的实现.
2.难以精简机构和人员.海岛型新区普遍存在的以岛建镇、以岛设乡状况不仅使其难以实现扁平化管理,而且也不利于政府精简机构和人员.这已从两个方面体现出来了：
一是从乡镇层面来看.每一个乡镇建制就必定有一整套标配的机构和人员（每个乡镇都必须有党委、政府、人大及相应机构）,尽管和大陆型新区相比这套标配的机构和人员相对于所管理的面积和人口来说不相称,但是少了这套标配的机构和人员既可能违背相关法律也会造成管理困难.而要实现乡镇标配的机构和人员和所管理的面积和人口相称,就必须撤并乡镇,但相互隔离的海岛限制了乡镇行政区划的调整空间.而海岛乡镇难以调整和撤并,势必造成乡镇的机构及人员也难以精简.
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