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相对于行政、市场、道德等手段来说,法治手段是为社会各主体所共同认可、争议很少的手段,而且能给企业和民众较稳定的预期,其副作用和后遗症也比较少
近年来,中国的环境法治建设已取得了显著进展,颁布法律法规的数量、质量和时间密度都大大超过以往.我们在积极行动,但为什么大气污染治理的短期效果有限?《中国经济报告》记者采访了三位专家,评价近年来的大气污染治理效果,剖析深层原因,为治理大气污染开药方.
大气污染来源多样、成因复杂
中国经济报告：进入冬季,部分地区大气污染严重,这一波污染的主要来源是什么?
李佐军：中国正处于城镇化、工业化快速推进阶段,大气污染物的来源越来越多样化.传统的二氧化硫、悬浮物、可吸入颗粒物的污染问题还没有解决,细颗粒物、氮氧化物、挥发性有机物、氨氮等污染物的排放又在不断上升.目前,大气污染源主要包括：燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放、道路扬尘、秸秆焚烧等.不同地区的污染来源结构不一样.比如,汽车尾气排放可能是城市中心区最主要的来源,而工业污染排放则是工业区最主要的来源.华北地区之所以雾霾严重,除了上述污染来源较多外,还有一些特殊原因,如华北地区背靠太行山和内蒙古高原,不利于污染空气扩散.同时,相对于其他地区来说,华北地区不仅冬季要烧煤取暖,而且人口密度还很大,故污染排放的积聚也较多.
杨富强：世界上发达国家的空气污染发生过程主要分两个阶段.第一阶段是19世纪40-70年代,主要是煤烟型空气污染,比如英国伦敦、美国匹斯堡、德国鲁尔工业区等.不仅室外污染严重,室内污染也很严重,对公众的健康危害巨大.第二阶段是19世纪70年代以后,主要是油气型空气污染.随着汽车的发展和普及,主要的污染物是汽车尾气排放.
中国空气污染物的成分相对复杂,是煤烟和油气的混合型,治理起来要多管齐下.但是有发达国家的治理经验,我们可以先控制主要污染源,比如工业废气、煤炭燃烧造成的污染、汽车尾气等.按照每减少一单位PM2.5的成本来计算,治理煤烟型的污染源更经济划算.煤炭消费强度较大的城市主要集中在山西、陕西、河南、河北、宁夏、内蒙古等省（自治区）,抓好空气污染首先要把煤炭的消耗降下来,改变城市能源结构,提高油品质量和燃烧效率,发展城市公共交通系统.
中国经济报告：近年来,中国治理大气污染的决心很大,你如何评价现阶段的治理效果?
李佐军：评价近年来的大气污染治理效果要一分为二来看.一方面,要看到大气污染治理已取得了明显进展.*在建設生态文明、加强节能减排等方面进行了一系列部署,全国各地区、各行业、各领域都采取了包括行政手段、市场手段、法治手段、道德手段在内的各种手段,治理大气污染、推进节能减排.其中,最立竿见影、效果明显的是行政手段,比如有的地方直接淘汰或关闭一部分企业、项目或者设备.2015年最严《环境保护法》的实施加强了环境督查,起到了较好的促进大气污染治理的效果.2016年在推进供给侧结构性改革中又加大了去产能步伐,同时按照严格的能耗和环保标准淘汰了部分“三高”项目.我们不能因为整个大气污染的局面还没有根本好转,或者在部分地区、部分时间段还存在重雾霾现象,就否定已有的努力,忽视或无视所取得的治理成效.
另一方面,也要看到大气污染治理的进展和效果,与我们设定的目标,尤其是与实质性地改善环境质量的目标相比,与广大老百姓希望尽快改善环境的要求相比,还有不小距离.大气污染治理任务艰巨,时间紧迫,容不得我们有任何自满、侥幸和懈怠.同时,也要清醒地认识到,大气污染是多年遗留并不断累积的问题,可以说是积重难返,期望在很短的时间内一下解决是不现实的.从其他国家的经验来看,不管是英国、美国、日本等发达国家,还是新兴国家,都在推进工业化、城市化过程中经历过大气污染较严重的阶段,也都经过了持续几十年的不懈努力,才使大气环境有明显好转.随着中国经济增速的换挡,经济结构的优化升级,绿色低碳技术的进步和广泛应用,加之我们的不懈努力,雾霾等大气污染问题定能像发达国家一样逐步得到缓解,实现美丽中国的梦想.
陈波：雾霾的真实治理效果应该以客观的气象环境数据为依据进行衡量.根据最新报告,2016年雾霾天数总体是减少的.但是民众对于雾霾问题的反应既包含公共健康因素,也包括情绪上的影响.2016年底,长时间的跨年雾霾显然对社会情绪产生了极大的负面影响.这也说明评价雾霾治理效果不能仅仅看雾霾天数少了多少,还要看民众对于雾霾天气的实际反应.从这个角度讲,2016年的雾霾治理效果并不明显.目前的治理措施主要是应急性的,建议尽快制定中长期的长效治理机制,以减少应急措施带来的负面效应.
短期治理效果为何有限
中国经济报告：为什么大气污染治理短期效果有限?
李佐军：从客观上来说,一是与中国的发展阶段有关.中国正处于工业化、城镇化快速推进时期,需要消耗的资源能源较多,环境污染的压力较大.从国际经验看,只有进入到后工业化时期、城镇化加速阶段结束后,资源能源消耗多、环境污染压力大的问题才会大大缓解.在目前这个阶段,我们不得不承受比较严重的环境污染.
二是与能源结构有关.中国的能源结构是以煤为主,煤炭消耗占能源消耗总量的67%左右,而煤炭生产和消费是造成大气污染的一个主要原因.同时,北方地区冬天要烧煤取暖,其中很多农村地区还是烧散煤取暖,更是加剧了大气污染.
三是与中国产业的国际分工地位有关.中国是“世界工厂”,制造业在产业结构中的比重一直很高.很多国家尤其是发达国家的一些相对比较低端、资源能源消耗较多、环境污染较大的制造业企业和项目转移到了中国,这就使得中国承担了比较重的国际污染转移.这种格局在短期内还很难扭转.
四是与粗放发展模式的路径依赖有关.中国过去30多年形成了“高消耗、高污染、高排放”的粗放发展模式,尽管中国一直在努力转变发展模式,但长期形成的路径依赖和“锁定效应”,非短期内可以很快摆脱.
法治霾论文参考资料：
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