原创《我国环境监管体系存在问题改善建议》：本论文可用于存在问题论文范文参考下载，存在问题相关论文写作参考研究。
[摘 要]从我国环境法律法规体系、环境管理制度和环境管理的行政体系角度分析,我国环境监管在环保部门、地方政府、企业和公众四个方面出现困境,结合美国、日本的先进管理经验,应在重构监管体系、完善监测系统、增强政府监管动力、调动企业和公众的积极性等方面采取措施,以完善我国环境监管体系.
[关键词]环境；监管体系；国际经验；政策建议
[中图分类号]X32[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)02-0084-05
一、引言
中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口,面对着历史上最严重的生态环境挑战.从表面上看,环境资源出现问题是由于经济学上的“市场失灵”造成的,但归根结底它是经济学上所谓“政府失灵”的恶果.应对生态环境的挑战,应从解决“政府失灵”人手.在资源环境领域,“政府失灵”一般表现为“环境政策无效”和“环境管理无效”.正如国家环保部副部长潘岳指出的一样,我国的环境问题主要是管理问题,是政策问题.随着科学发展观的提出以及环保总局“升部”,我们应该抓住这个契机深入认识我国环境管理体制的不足,找出应对和改进之策.
二、环境监管现状
我国环境监管的法律法规体系是由环境法律法规、环境政策、环境标准、环境管理制度、国际公约等方面构成的体系.经过30年的持续改革,我国形成了 统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的环境管理体制.目前,环保部门主要负责工业污染防治工作,功能包括环境管理、监察、宣教和监测等,农业、生活和交通的污染由农业、城建、 交通等9个部门或机构负责管理,水利、卫生、地质矿产、市政等协同环保部门实施水污染的监管.
(一)我国环境法律法规体系
自1973年以来,国家和地方先后制定或修改了一系列的法规、规章和标准,目前形成了较为完备的环境法律体系.包括《宪法》中关于保护和改善环境的规定、环境保护基本法、环境资源保护法、环境行政法规和部门规章、地方环境法规和规章、环境标准以及我国缔结或参加的和环境保护有关的国际条约中的环境法规等.
我国的环境保护法律法规体系见表1.
《环境保护法》弟46条规定：中华人民共和国缔结或者参加的和环
境保护有关的国际条约,同中华人民共和国的法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外”.这体现了“国际法优于国内法”的法制统一原则.
(二)我国环境监管制度
我国环境监管制度主要包括法律中明确规定的九项基本制度,即“老三项”和“新五项”以及“污染物总量控制制度”.
“老三项”制度包括：“三同时”制度、排污收费制度和环境影响评价制度；“新五项”制度包括：排污许可证制度、限期治理制度、集中控制制度、综合整治定量考核制度、目标责任制度.另外《环境保护法》还规定了环境和计划、环境监测、环境标准以及环境状况公报等各项制度.
(三)我国环境监管行政体系
我国环境保护管理体系实行的是“条条”和“块块”相结合的体制.所谓“条条”是指下级环保主管部门受上级环保行政主管部门的业务指导或领导；“块块”是指一级环保主管部门在受上级环保主管部门业务指导的同时,又要受同级人民政府的统一领导,这是一种双重的领导体制.由于地方环保部门的领导任免、职位晋升和行政事业费开支主要来自于所在地的地方人民政府,并且环保法规定当地人民政府对本辖区的环境质量负责,因此地方人民政府对当地环境保护的质量好坏起决定性作用.所以,我国环境保护的管理体制主要还是以地方分级管理为主要特点.
我国环境保护行政管理体系可用图1来表示：
三、我国环境监管的困境
我国目前环境监管的困境,主要来自环保部门、地方政府、企业和公众四个方面.
(一)环保部门监管困境
在法律授权方面,环保法律赋予环保部门监督管理、项目审批、排污收费、行政处罚和现场检查的五种权力,而未赋予环保部门限期治理、责令停业整顿、现场查封、冻结扣押、没收违法排污所得等强制执行的权力,导致环保部门对一些严重违法行为难以强制执行,影响了环境监管的质量和效率.
在人力资源方面,环保部由于刚升级不久,还沿用原来国家环保总局的编制.2006年国家级环保系统只有2065人,在一些地方,几十人的环保部门需要管理上千家企业,人力资源相对薄弱.而和之相比,美国环境保护局在华盛顿特区总部、十个地区办公室和十几个实验室则雇用了1.8万名员工.荷兰人口仅为1650万,但其住房、空间计划和环境部则有1000多名环境行政人员.
我国环境监管部门还存在着职能交叉、权责不清、缺乏可核查的责任追究机制等问题.以省一级环保局为例,环保局和国土资源厅、农林厅、海渔厅等资源管理部门之间存在—定的权力交叉；和发改委、经贸委、建设厅等经济建设部门之间存在—定的职能重叠.这种设置不但管理起来困难重重,一旦出现责任问题部门之间又会互相推诿,难以找到问责人.
目前地方环保局的财权、人事任免权都掌握在地方政府手中,这种制度安排造成的后果是当经济发展和环境保护出现矛盾时,地方政府受政绩考核的利益驱使,往往会选择追求GDP增长,在这种情况下,地方环保局经常无法正常履行部门职责.
(二)地方政府监管的困境
在中国的政治晋升机制中,地方领导干部晋升的主要依据是政绩考核,而在政绩考核中,经济发展绩效(主要是GDP)是主要的评价指标.究其本质而言,GDP仅衡量了经济增长的数量,而没有反映经济增长的质量,对经济发展所造成的生态破坏、环境污染以及自然资源的低效利用没有给予扣减,因此,这种“GDP挂帅”的方式,促使地方领导过分追求短期利益,忽略或排斥影响区域经济可持续增长的生态环境质量.虽然法律规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责,但具体到如何负责、负责到何种程度、环境质量损坏后领导干部应承担何种责任并没有明文规定.
地方政府在环境监管中财力不足是另一个值得关注的问题.我国从1994年开始采取分税制,地方政府收入减少,却承担了和其收入不相匹配的政府任务,根据统计,地方政府支出约占全国支出的70％,收入却只有约50％.地方政府没有足够的财力来完成环境保护职责.
(三)企业守法困境
我国部分污染物排放标准超过了区域环境承载能力,征收排污费的标准低于治理污染的费用,违背价值规律,最终失去了经济杠杆的调节作用.如二氧化硫征收排污费标准为：排放1公斤二氧化硫征收0.63元排污费,但治理1公斤二氧化硫需要12元；排放1公斤COD征收0.70元排污费,治理1公斤COD则需2.5元-3.0元(纺织印染行业).这样就导致了缴纳排污费比治理污染更经济.另外我国对环境违法者的责任追究,主要通过追求其行政责任即进行行政
存在问题论文参考资料：
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