原创《清末预备立宪何官制改革入手》：这篇预备立宪论文范文为免费优秀学术论文范文,可用于相关写作参考。
〔摘 要〕 由于 权威的缺失和既得利益官僚阶层的抵制,清末新政改革最终归于失败,这导致清廷体制内的行政改革随时代的“潮流”逐渐滑向了政治体制本身的改革——“立宪”.经派遣五大臣出洋考察政治后,“君权是绝对神圣的,但也应服从理性”的“开明专制”,遂成为清廷预备立宪的价值取向.“开明专制”的预备立宪价值取向,决定了清廷立宪预备工作选择的方向.由于契合“开明专制”的愿景,官制改革便成为清廷立宪预备工作的最优选项.
〔关键词〕 清末新政,预备立宪,开明专制,官制改革
〔中图分类号〕D929 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）03-0120-04
乍看起来,“清末预备立宪何以从官制改革入手”似是一个不难回答的问题.光绪三十二年七月十三日,清廷发布“预备立宪”上谕,从而开启了近代中国宪政建设的历程.在预备立宪谕令中,清廷明示,由于“目前规制未备,民智未开”,故预备立宪“必从官制入手”.于此,官制改革遂成为清末预备立宪预设的切入点.事实上,清廷也是如此行动,时隔两月,清廷就宣布了厘定 官制谕令.但需追问的是,从发生学的意义上看,官制改革只是清末预备立宪“入手”选项之一,但为何最终变成了最优选项?这背后的深层原因何在?以往学界对此问题虽有所触及,但鲜有具体论述.其实,深入研究清廷为何将官制改革作为预备立宪的切入点,更能唤起曾经的历史——清末预备立宪的经验和学理资源,也更能体味到那曾热闹非凡的表层下的厚重之中国社会.本文拟对此进行分析.
一、清末新政制度困境分析
光绪二十六年十二月初十日,清廷以光绪皇帝的名义发布了一道著名的改革上谕,这标志着清末新政的开始.在此需说明的是,按传统学界通说,清末新政是指20世纪初清廷在其统治的最后十年内所进行的各项改革之总称.但清廷最后十年所进行的改革,实际上包含两个阶段,第一阶段是在既有体制内进行的涉及经济、政治、教育等方面的改革（1901年～1905年）；第二阶段即预备立宪,这是突破既有体制而进行的政治体制改革（1906年～1911年）.当然,这两个阶段的改革具有正相关性.但这两个阶段的改革,性质本属不同.于此,在指称上应不能将其混同,本文所述清末新政,特指前述清廷第一阶段之相关改革.可以说,光绪二十六年（1900年,庚子年）是清末政局发展最为关键的节点.义和团的兴起和八国联军的入侵（史称“庚子事变”）,使清廷面临着前所未有的统治危机.当已受重创的维新党人和刚兴起的革命派人士在努力向“泰西各国”寻求“救国良方”时,清廷内部有识之士也在大声疾呼：“欲救中国残局,惟有变西法一策.” 〔1 〕 （P8257 ）如果说“庚子事变”给日趋没落的清廷带来了严重的生存危机和压力,那么,伴随着这种危机和压力而来的还有生机和动力,清末新政正是清廷试图变压力为动力而在危机中求生机的应变举措〔2 〕 （P55 ）.新政第一年（1901年）,清廷就以上谕的形式,颁布了多项体制内行政改革法令（措施）来落实新政决策,譬如为督办政务,特设立督办政务处；为澄清吏治,专门发布“裁汰额设书吏、差役”的谕令,等等.其后几年,清廷更是颁布了大量涉及经济、文教等方面的改革措施.清廷顶层设计的这些体制内改革措施之主观目的,就是为了整顿吏治、发展经济,以期补救时艰,这也体现了清廷深化改革的决心.客观上讲,这些措施也“事多可行”.但遗憾的是,随着新政逐步推行,清廷却陷入极大的困境之中.限于篇幅,本文仅以“裁汰书吏和差役”为例,来说明清末新政所遇到的制度困境.
清朝官僚阶层分为“官”“吏”两大系统.“官”主要是通过科举考试后,由吏部铨选、皇帝任命的正式职官；而吏“皆选于民”,属“专才型”的行政管理人员,不是正式的职官.但因“官”所习非所用、所用非所习,又多不能久任,故一旦临人决事,往往只能授权给“吏”,这就使“吏”掌握了各种实际办事的权力.随之而来的问题是,缺少专门行政技能的“官”,在将自己手中的行政权力下移给并非为职官的“吏”时,其就获得了通过下移的行政权力去寻租的机会.据此,裁汰书吏和差役于新政而言,就变得十分必要.但实效又如何?显然不尽人意.清末兵部于光绪三十年奏陈：“自光绪二十六年以来,迭奉懿旨,裁革书吏,各部院咸迟迟未发者,一则恐书吏盘踞太久,不易驱除,一则恐司员公事生疏,致多贻误.因瞻顾而成迁就,因迁就而成敷衍,遂致另募书手之名,无裁革书吏之实,部务仍无起色” 〔3 〕.于此可知,清廷 “裁革书吏”之新政,根本无法落地.
很显然,清廷“裁撤书吏”的新政于内外各衙门而言,大多是在走形式,并没有实质的结果.裁革差役同样效果不佳,“如松江府治著名要缺某县令,竟藉口公务繁剧,力护差役,非惟不肯议裁,反而增设若干人,而彼上司亦竟曲徇所请,不以违旨相诘责.一县如此,他县可知” 〔4 〕.更为要命的是,本为利国利民之“善政”的清末新政,在改革权威缺位的情况下,反倒成为祸害人民的恶政.就“捐税”而言,清末各直省乃至各州县都纷纷借*地方新政之名乱设捐税,直接影响了人民对清廷的“观听”,更使满汉民族矛盾趋于激化,其国家统治的合法性随之普遍受到怀疑.加之暴力革命排满主义的日益兴盛和西方列强持续侵略,清廷统治已岌岌可危.
综合起来看,顶层设计、部门（地方）执行,是清末新政既有的决策模式,这种模式本无可厚非,且顶层设计在某种程度上也切中了一些问题的要害,但政策执行层面却出现了问题,这就导致清末新政出现困境.应该说,这种困境的形成应和两个面向的制度因素直接相关,一是清廷 权威的缺失,一是既得利益官僚阶层的抵制. 权威的缺失,直接导致超越既得利益并能够克服既得利益变得愈加不可能.显然,这直接降低了政策转化为现实的可能性.既得利益官僚阶层的抵制更为可怕,安于现状、缺少进取心、抵制改革是既得利益集团的“常态”.从清末新政实际情况看,官僚阶层有时也会配合改革做一些“工作”,但这主要是基于自身既得利益考虑的,结果是改革愈多,问题愈多.
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