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近年来,不论是三峡建设基金（后为国家重大水利工程建设基金）、价格调节基金还是民航发展基金,都曾引发热议.日前国家发改委等部门要求抓紧出台铁路发展基金管理办法,尽早组建铁路发展基金公司的消息,又将政府性基金推到大众面前.
财政部从2013年3月对现有《全国政府性基金目录》（以下简称《目录》）中的30项基金,进行了全面清理,并将结果提交国务院.《政府性基金管理暂行办法》规定,上一年的全国政府性基金项目目录要在本年3月31日之前完成,并向社会公布.而截至目前,2013年的目录仍未公布.政府性基金是否酝酿着新的改革?它将何去何从?
何谓“政府性基金”?
“由地方政府或部门按照国家规定的程序设立、主要面向社会无偿征收、专款专用、有到期日的资金项目可以称为政府性基金.”中国社会科学院财经战略研究院税收 主任张斌说到,“但也有政府性基金项目,如旅游发展基金不向社会征收,而是从机场建设费（民航发展基金）中提取.也有部分政府性基金项目,没有规定明确的到期日,如地方教育费附加等.”
2012年财政部公布的全国政府性基金收入显然不止《目录》中的30项,占地方政府性基金收入86%的土地相关收入以及*公益金等多出来的15项,为何会列入基金收入中呢?“这要区分两个概念：政府性基金和政府性基金预算.”张斌介绍道,从预算体系看,我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算组成.这4部分预算中,财政部公布的45项收入统称为政府性基金预算,土地相关收入、*公益金等应称为纳入政府性基金预算管理,但它们本身并不是严格意义上的政府性基金.
张斌以土地出让收入做了说明.2007年之前,土地出让收入纳入预算外的地方财政专户.2007年起,财政部要求将土地出让收入全额纳入政府性基金预算管理,缴入地方国库,按照政府性基金的方式管理.“土地出让收入的征收、和使用和政府性基金不一样.而且土地收入的绝对值虽然大,但都是毛收入没有剔除拆迁补偿等成本性支出.因此,我们一般会把国有土地出让收入单独分析.”
财政部综合司收费基金管理处的相关负责人也表示,除了2012年公布的《目录》,“目前基本上没有其他政府性基金了.”该负责人说,今年《目录》会有微调,但大部分仍会保留.因为大部分基金项目,如南水北调工程基金、铁路建设基金、水利建设基金等,都用于重大工程.征收额比较大的基金,如可再生能源电价附加、地方教育附加等,一个用于支持新能源发展,一个用于地方教育,也不会有变化.
“政府性基金还应该有一个重要特征：有到期日.”张斌强调道,“政府性基金主要是为了特定项目筹资,如三峡建设基金,三峡工程建成后就应该停止征收.但现在有很多基金项目并没有规定明确的到期日,开征后就一直持续征收,这相当于开征了一项固定的税收.”
处于何种地位?
政府性基金征收的依据何在?大量结余和沉淀基金去向何处?钱怎么用、用在谁身上?征收到何时?等这是目前政府性基金所面临的质疑.如此多的质疑,似乎在追问着政府性基金存在的合理性和必要性.
“如果单从基金本身说,其存在有其合理性.”张斌说道,政府性基金在国家财力紧张的特定时期发挥了重要作用,专项收入专项使用,极大地推动了专项事业和基础设施的发展.如铁路建设基金是铁路部门的专项收入,集中用于铁路建设；三峡建设基金为三峡项目建设专项筹集资金.
但时至今日,政府性基金给相关行业造成的负担日益显露.以铁路建设基金为例,据有关调查显示,从1991年3月1日起,按货运价格每吨公里加征0.2分,后经5次调整,到1998年4月1日,增加到3.3分.货运价格为7.45分/吨公里,总运价每吨公里征收4.8分,占货物总运价的44.3%,给像煤炭之类的初级产品生产企业形成很大负担.2012年运煤到秦皇岛,山西北部征收21.7元/吨,内蒙古西部征收40元/吨,全国煤炭平均运距600公里,而西部地区达1200公里,也给西部产煤省区造成巨大负担.从2001到2011年,铁路煤炭运输量占铁路总运输量的比例从41.4%增加到64%,煤炭企业成为铁路建设基金的主要承担者.
煤炭企业除了缴纳这一基金,还要缴纳另一由发改委主管的政府性基金—价格调节基金.价格调节基金也向社会企业征收,全国无统一规定,征收范围、征收标准可谓五花八门,但价格调节基金并不在财政部公布的政府性基金目录中,其长期处于监管的“真空”地带,乱象丛生.
利用政府性基金养人也是一大问题.很多基金明确规定可以支取一定比例,用来维持机构运转,但若养人的钱占比太大,就会导致“收钱养人,没钱干事”,凭空增加社会的负担.
“大部分政府性基金隐藏在价格中,如在电价、电影票价、铁路运价中附征,征收成本很低,且收入稳定.所以基金一旦设立,谁都舍不得取消.”张斌很是感慨.国家行政学院经济部教授冯俏彬也指出,每个基金背后都站着一个部门,基金是部门的利益,只要征收政府性基金的部门继续找出需要做的事情,变个理由就可以把原来的基金继续征收下去.
最典型的例子莫如三峡建设基金.财综[2009]90号文件明确说明：重大水利基金利用三峡工程建设基金停征后的电价空间设立.也就是说,为了利用三峡工程建设基金停征后的电价空间,开征国家重大水利工程建设基金.
如果说当初设立政府性基金是因为国家财力紧张,现在全国财政收入过十万亿,“为什么要单独让一个部门长期面向社会筹集一笔有指定用途的资金?”张斌反问道,“现在的问题不是财政没钱,是都不愿意调整存量财力的分配格局.”
将来怎么走?
“政府性基金以面向社会无偿征收为主,本质是税收；专款专用,又属于特定部门的专项收入.”张斌一句话概括了政府性基金的现状,并指出,其第一构成了社会的负担；第二造成了财力分割；第三很多基金没有到期日,和“用于专项事业”的目标相矛盾.
对于第二点,关注这一领域的诸多专家都认为,政府性基金的设立以 部门为主导,代表的是部门的财政分配权.它肢解了总体财力,不利于公共财政资金统筹,不利于结构调整,造成存量调整困难.
在当前政府性基金还不能取消的情况下,张斌建议,管理要新旧分离.新基金应该比照税收法定主义原则,由立法机关按法定程序审议通过.即基金的提议、审议、修订、终止、绩效评价以人大为主导,严控新基金的设立,尤其要控制非财政部门在基金设立过程的权力.对已有基金要一事一议,逐一盘点、审议,评估绩效.对于效率低,大量转化为人员和办公经费,时间比较长、社会负担显著的基金,应该及时取消；确有必要保留的,应该明确到期日；确有必要长期征收的,应适时改为附加或税,列入公共财政预算管理.
在管理上,则应该以部门预算为依托、为平台,统筹协调部门的全部各类收入.有政府性基金的部门要相应削减其他专项收入,做到部门之间财力的综合平衡.
据悉,财政部也拟将采取类似的做法.上述财政部人士表示,将来财政部会结合税制改革来清理政府性基金,如用资源税、房地产税来替代一些相关的基金,将基金转化成税.一些基金如大中型水库移民后期扶持基金、大中型水库库区基金、小型水库移民扶助基金、三峡水库库区基金等,内容有重叠,会做出调整.不符合实际需要的基金,如“新菜地开发建设基金”,已经上报国务院建议废除.
在政府性基金今后的发展上,被给予厚望的铁路发展基金,可否作为一个方向呢?据了解,铁路发展基金的资金来源不仅包括铁路建设基金,还有 预算内资金、车购税,并将引入社会资金.
“传统的政府性基金,资金来源不论是财政拨款还是向社会征收,不存在偿还问题,也不要求财务意义上的投资回报.铁路发展基金引入社会资本,社会资本是要有回报的,这样一来,其性质就发生了变化,是一种新的基金形式.”张斌解释道.
在当前基础设施建设领域纷纷引入社会资本的大方向下,张斌认为铁路发展基金代表了一个发展趋势,是具有借鉴和示范意义的.“不过换个角度来看,如果通过收税来发展铁路,是没有利息支出的；而向社会筹资是要还本付息或支付红利的.付息和支付红利的钱从哪里来?这里还是有复杂的利益分配问题,需要建立公正、透明的运行机制.”
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